文/ 張 展旗 顧問
美國司法部於西元2020年10月針對Google提起反壟斷訴訟,引起媒體廣泛報導,而中國大陸也發布《關於平台經濟領域的反壟斷指南(徵求意見稿)》，使得關於獨占壟斷的競爭法上議題，再次吸引大眾的目光。本文欲藉此機會，介紹台灣公平法對於獨占管制的相關規定與案例。本篇將先說明公平法中關於獨占的概念，以及獨占地位在實務上是如何認定的。
一般所認為的獨占，通常是指市場上只有獨家的生產者、銷售者或購買者而言,這比較接近經濟學上關於獨占的概念。不過,公平法對「獨占」的定義，比經濟學上獨占的範圍更廣，公平法第7條第1項及第2項規定：「本法所稱獨占，指事業在相關市場處於無競爭狀態,或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。二以上事業，實際上不為價格之競爭，而其全體之對外關係，具有前項規定之情形者,視為獨占。」
從上開規定可以看出，公平法所規範的獨占，除了「事業在相關市場處於無競爭狀態」，也就是一般概念下的獨占之外，還包括了其他兩種情形：「具有壓倒性地位可排除競爭之能力」、「二以上事業實際上不為價格之競爭，而被視為獨占」。上述規定的用語大多屬於不確定法律概念，若單純從文義上來看，其內涵並不清晰。對此，公平法施行細則列出了認定獨占地位時應審酌的事項：「
1、事業在相關市場之占有率。
2、考量時間、空間等因素下,商品或服務在相關市場變化中之替代可能性。
3、事業影響相關市場價格之能力。
4、他事業加入相關市場有無不易克服之困難。
5、商品或服務之輸入、輸出情形。」
然而，這些事項在實務上如何運作，一般人恐也難以單純藉著法條來理解。故以下將引用實際發生的具體個案，並分別從形式門檻與實質要件兩部分，來具體說明獨占事業的認定標準。
一、形式門檻：用以反面排除市場力量未達一定程度的事業。上面有提到公平法對於獨占的定義較一般概念更廣，而這有可能會產生將市場力量實際上並不到那麼大的事業也納入獨占管制的疑慮，因此公平法第8條以反面排除的方式，訂出了不列入獨占事業認定範圍的門檻。其規定為：「事業無下列各款情形者，不列入前條獨占事業認定範圍：一、一事業於相關市場之占有率達二分之一。二、二事業全體於相關市場之占有率達三分之二。三、三事業全體於相關市場之占有率達四分之三。有前項各款情形之一，其個別事業於相關市場占有率未達十分之一或上一會計年度事業總銷售金額未達主管機關所公告之金額者,該事業不列入範圍。」
上開規定主要以市占率及銷售金額兩項指標來做為門檻。在市占率方面，需注意市場界定的廣狹往往影響了市占率數據；而在銷售金額方面，公平會則是訂定上一會計年度事業總銷售金額未達新臺幣20億元者，該事業不列入獨占事業之認定範圍。
在此需提醒的是，上述的形式門檻並非絕對，當事業的設立或事業所提供之商品或服務進入相關市場，受法令、技術之限制，或有其他足以影響市場供需可排除競爭能力之情事者，雖有前揭不列入認定範圍之情形，公平會仍得認定其為獨占事業(公平法第8條第3項)。
關於因法令、技術的限制，而被認定為獨占事業的情形，可參考《中油公司無正當理由拒絕報價案》(公平會89公處字第170號處分書)。該案發生當時,國內油品自由化第一階段已經開放進口，不過主管機關所研擬的「中正國際航空站航空器燃油供油、儲油、及加油業務管理要點」草案仍未訂立完成，因此，該案所涉的航空燃油，雖然名義上雖已開放進口，但在航站法令限制下，短期內仍維持中油公司獨家供油的局面，公平會也據此認定中油為獨占事業。
另關於有其他足以影響市場供需可排除競爭能力的情形，可參考《關貿網路案》，因其考量內容已涉及實質要件的判斷，以下將另作說明。
二、實質要件：正面認定獨占的三種型態
前曾提到公平法對於獨占的實質內涵，大致上可分為「事業在相關市場處於無競爭狀態」、「具有壓倒性地位可排除競爭之能力」、「二以上事業實際上不為價格之競爭，而被視為獨占」三種情形，其相關實例分述如下：
1、事業在相關市場處於無競爭狀態
這通常是指某家事業在相關市場內屬於獨家經營者，並沒有第二家事業參與競爭，短期內也難有潛在競爭者可以參進市場的情形。例如在《臺灣港務公司差別待遇案》（公平會公處字第 103043 號處分書），公平會認為臺灣港務公司提供國際港埠服務，擁有我國境內所有國際港埠關鍵性設施，為獨家經營者，且亦無第二家業者參與競爭情事，另該公司所擁有的相關港埠關鍵性設施，短期內亦無他事業得以經濟合理且技術可行之方式複製或取代該設施，故認定其為獨占事業。
2、具有壓倒性地位，可排除競爭之能力
這通常是指市場上雖然還有其他競爭者存在，但某家事業具有近乎絕對的優勢，而其他競爭者的競爭力太過微小而難以構成威脅的情形。例如在《關貿網路案》，該案所涉及的是「通關網路服務」市場，該市場內有兩家供應業者，其中關貿網路公司為既有業者，市占率91%，另一家汎宇電商公司則是新進業者，市占率9%。公平會認為通關網路業務具有所謂「網路效應」及「兩面市場」之經濟特性：在網路效應作用下，通關網路使用者傾向於加入用戶數目最多的網路（因該網路內可以通訊的對象最多）；而在兩面市場影響下，通關網路使用者傾向選擇用戶種類最多的網路（例如通關網路使用者會選擇加入已經有報關行、貨櫃場、船公司、航空公司等不同種類用戶的網路，而不會選擇加入只有報關行的網路）。由於關貿網路公司因其既有業者之先發優勢、用戶規模及市場占有率，及通關網路服務網路效應及兩面市場特性之影響，顯較汎宇電商公司擁有競爭上之優勢，具有壓倒性地位、可排除競爭之能力。因此，雖然關貿網路公司當時的年度總銷售金額未達10億元，依形式門檻的規定，本該不列入獨占事業認定範圍，不過公平會基於上述理由認為其具有足以影響市場供需可排除競爭能力，仍認定該公司屬於獨占事業。
3、二以上事業，實際上不為價格之競爭，而其全體之對外關係，可視為獨占
經濟學上的寡占事業，有可能因為彼此間不進行價格競爭，因而符合法條所定「二以上事業，實際上不為價格之競爭，而其全體之對外關係，具有前項規定之情形」，從而被認定屬於獨占事業。或許有人會產生疑問：寡占事業間不進行價格競爭，不是會構成聯合行為嗎？這的確是有可能的，不過須說明的是，要構成聯合行為需有「合意」存在，倘若是因為「價格跟隨」等因素，因為事業間並沒有針對價格進行共謀、串通等合意，便不會構成聯合行為；但若這些事業整體而言市場地位極為強大（例如加總起來的市占率極高），公平會便有可能將這些事業認定為獨占。
以《中油與台塑石化油價案》為例，早期公平會確實曾經認定中油與台塑石化針對油價構成聯合行為，並曾作出處分（參見臺北高等行政法院 94 年訴字第 2370 號判決、最高行政法院98年度判字第92號判決）。不過在2007年中油採用浮動油價機制後，便有了不一樣的發展。由於中油實施的浮動油價機制，其油價公式、參數等都屬於公開資訊，故台塑石化可以自行計算得知中油的定價並決定是否進行價格跟隨，不需要與中油有所勾結合意，也因此公平會認為這兩家事業不構成聯合行為。而當台塑石化採行價格跟隨時，中油與台塑石化便呈現「價格一致」、「實際上不為價格之競爭」的狀態，且這兩家事業是國內批售供油的唯二業者，加總起來的市占率達100％，因此公平會將其認定為獨占事業，並調查其是否有濫用獨占地位的不當定價行為。
而公平會針對此案的調查結果，最後是做成不處分決定。這是因為，中油的浮動油價機制乃是由經濟部報請行政院核定的，中油只是據以執行實施而已，因此公平會認為中油沒有自主決定油價的能力；而台塑石化即使進行價格跟隨，所跟隨的價格也是依據浮動油價機制所算出的價格，因此難認其訂價係屬不當。
由以上案例可知，即使事業具有獨占地位，也不一定就會被認定違法。蓋公平法並不禁止獨占的狀態，而是禁止濫用獨占地位的限制競爭行為。至於獨占事業的哪些行為會被認定屬於濫用行為，而受到公平法禁止呢？將於下一篇文章續做說明。
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