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公平法專欄:自律公約會不會違反公平法(上)

  • 法律專欄 2019/11/16

文/ 張 展旗 顧問

 

前一陣子發生多起美食平台外送時的致死車禍,引起社會對外送員勞動權益及各種相關議題的廣泛關注,因此包括 Uber Eats在內的多家外送平台業者乃聚集開會,希望在短時間內凝聚產業共識,訂立「美食外送平台業者自律公約」(參見報導:https://www.techbang.com/posts/73760-uber-eats-hits-to-promote-self-regulation-convention-for-gourmet-delivery-platform-operators)。不過,公平會過去曾對業者的自律公約作成多件處分,其中最近的ㄧ件處分案便是在今年,不免讓人有所疑惑:彼此競爭的業者聚在一起開會並訂立自律性規範或公約,會不會涉及聯合行為呢?本文將從公平會的相關規定及實務案例,解析公平會對自律公約的基本立場,以及違法與否的判斷準則。


 

公平會對業界自律公約的基本立場

 

1、自律公約的內容若屬限制競爭,將可能構成聯合行為

 

公平法第14條第1項規定:「本法所稱聯合行為,指具競爭關係之同一產銷階段事業,以契約、協議或其他方式之合意,共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為,而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。」也就是說,自律公約的內容若不涉及彼此間有關競爭的事務,則與聯合行為無涉;但內容如果是關於「價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區」以及其他拘束競爭的事項時,則可能構成聯合行為。

 

2、自律公約的內容若是促使成員遵守法規,原則上不違法

 

產業界藉由訂立自律公約以遏止陋習,提升整體產業形象,實屬常見。而在新興產業萌發或新興議題發生時,政府機關更是常常傾向於先由產業訂立自律公約來處理(例如這次的「美食外送平台業者自律公約」,即有國發會等政府機關介入)。當自律公約所約束的內容,並不會限制了事業的競爭行為時,公平會對於這一類自律公約,原則上是容許其存在的。且公平會就此立場,更在對於同業公會等事業團體之規範說明中明白揭示:「同業公會等事業團體所為下列行為,原則上不構成公平交易法之違反︰(五)訂定促使成員遵守法規之自律公約、職業倫理規範等自律性規範。」

 

上述的基本原則雖然看似清晰,不過實務上卻常發生事業有所誤解的情形,以致於遭受處分。這些誤解大概可分為兩類。其中ㄧ類是對「訂定促使成員遵守法規之自律公約」意涵的誤解,誤以為只要在自律公約裡援引法律規定,即可避免違法;但事實上最近發生的一件案例,便是在自律公約裡規定成員必須遵守某些法律,但最後卻遭公平會處分。本篇將說明這一類的案例。另外一種誤解是關於限制競爭內涵的誤解,也就是事業誤以為只要自律公約的內容不要涉及「價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區」即可,但卻忽略了其他的約束內容也有可能因限制競爭而構成違法,這一類的案例將於下一篇文章加以說明。

 

案例解析

 

《案例一、保全商業同業公會案》

 

案情概要:

桃園市保全商業同業公會在自律公約規定「駐衛保全人員報價及受委任業務,不得低於勞基法之相關規定,及法定實質成本。」並基於該自律公約訂出「保全員法定勞動權益參考基準」,若發現有會員報價低於自律公約的基準金額,即對會員施以處罰。公平會認定其涉及「價格聯合」而予以處分(參見公平會公處字第 108044 號處分書)。此外,臺中市保全商業同業公會也有類似的規定及作法,亦受公平會處分(參見公平會公處字第106039號處分書、臺北高等行政法院106年訴字第1053號行政判決)。

 

處分理由:

這些被處分的公會都表示,限制會員報價的目的係督促會員遵守勞動基準法等法令規定,避免違反法令規定而受罰,不過公平會並不採納。因為公平會認為:勞動法令是規範雇主(保全公司)與勞工(保全人員)間之關係,並非規範保全公司與業主(如公寓大廈、社區等保全服務之需求者)間之關係。也就是說,勞動法令僅規定雇主應給予勞工之最低勞動條件,這些法令規定限制的是保全公司給付保全員之薪資,涉及的是事業在「勞動市場」中取得勞動力的「成本」;至於保全公司向業主的報價,涉及的是事業在「產品市場」(也就是駐衛保全服務市場)的「銷售」價格,而勞動法令對此並無限制。在此前提下,公會卻統一規定了關於銷售的報價基準金額,只要會員的報價低於參考基準就構成違反自律公約,顯然已逾越了法律而額外地限制了會員的價格競爭。

 

《案例二、不動產估價師公會案》

 

案情概要:

社團法人高雄市不動產估價師公會自律公約第 7 條規定「會員不以大幅減低酬金或其他不正當之手段與會員爭取業務」規定,另為明確定義會員自律公約第 7 條「大幅減低酬金或其他不正當之手段」的意涵,公會乃於理監事會聯席會議決議,該情形係指:「經會員反應,案件投標家數達 3 家(含)以上者,決標金額顯著低於其他投標者,則視為違反會員自律公約第 7 條規定。前述『決標金額顯著低於其他投標者』係指與未得標者平均投標金額差異達百分之20%(含)以上。」經公平會認定上開自律公約的相關決議內容限制了價格競爭,因而予以處分(參見公平會公處字第103134號、臺北高等行政法院104年訴字第600號判決)。

 

處分理由:

不動產估價師公會辯稱,不動產估價師法第41條訂有「20%以上之差異」作為估價偏異的認定標準,該公會乃是依此而作成自律公約的相關決議。不過公平會並不採納。因為公平會認為:不動產估價師法第41條規定:「不動產估價師間,對於同一標的物在同一期日價格之估計有20%以上之差異時,土地所有權人或利害關係人得請求土地所在之直轄市或縣(市)不動產估價師公會協調相關之不動產估價師決定其估定價格;必要時,得指定其他不動產估價師重行估價後再行協調。」指的是「對標的物的估價」有所差異的情形,而不是指「各會員間的投標金額與決標金額」有所差異。也就是說,不動產估價師法第41條第1項的規範內容,與會員要用多少金額投標、最後決標金額如何、其間有多大差異等,均沒有相關,且該法律也沒有授權不動產估價師公會得限制所屬會員從事價格競爭,因此難以作為該公會透過自律公約等相關決議對會員加以限制的法律依據。

 

值得注意的是,上開自律公約的相關內容,並沒有如同《案例一》訂定統一的報價基準金額,也沒有對違反自律公約者訂立相應的處罰措施,但仍被公平會認為限制了價格競爭。其理由在於:一般情況下,投標會員僅需考慮自身之定價策略決定投標金額,亦即權衡「標金過高而未得標」及「標金過低而利潤減少」兩者之風險之後,決定自己的投標金額。但在上開自律公約的相關決議作成之後,投標會員還要額外考慮「得標金額會不會與其他未得標者平均投標金額之差異超過 20%」。而投標會員為了避免與其他競爭對手的投標金額差異太大,有可能採取較原先更為保守之投標策略,訂定更高的投標金額;甚或在決定投標金額前,先與其他投標廠商聯絡或共同決定投標金額。因此,即使沒有訂出統一的價格基準及處罰措施,但其產生的效果仍會抑制會員自由及獨立決定投標金額,並妨礙投標廠商間的價格競爭。

 

中小企業聯合定價的自律公約

 

上述兩則案例,都是因自律公約的內容涉及與價格有關的事項,而被公平會處分。也許有人會因此認為,若自律公約涉及價格的限制,在公平法上一定會構成違法;但其實公平法中另外設計了「例外許可」的機制,讓限制價格競爭的自律公約,也有合法存在的空間。依公平法第15條第1項第7款規定:「為增進中小企業之經營效率,或加強其競爭能力所為之共同行為」,若有益於整體經濟與公共利益者,可以向公平會申請許可。因此,中小企業若想要聯合定價,可以考慮依該規定申請,而公平會對於中小企業聯合定價的行為,更訂立了對於「中小企業申請聯合定價案件之處理原則」,其中對申請要件及考量事項有詳細的規定。依該規定,同業公會代為申請時,必須提出與自律公約或執行辦法,且中小企業聯合定價的內容必須符合以下兩個原則之一:

 

1、交易穩定化原則:

 

同質性高、交易金額細微的商品或勞務的偶發性交易行為,若預見交易價格,可減輕如詢價、議價等交易成本,同時有促進提供商品或勞務之一方從事效能競爭,並防制其乘交易相對人之急迫為顯失公平之行為者。

 

2、資訊透明化原則:

 

對於商品或勞務的交易,聯合定價行為的實現目的與效果,不在於影響市場供需,或市場上已有國際行情,另或其計價方式、計價項目及相關計算參數等資訊公開結果,有助於交易資訊的取得,減輕社會交易成本,且有益於交易機會的實現者。

 

小結

 

由以上規定及案例可知,「訂定促使成員遵守法規之自律公約」雖然為公平法所容許,但實際運作時涉及對法規內容的專業解讀,事業要訂立自律公約之前,宜就此洽詢律師提供法律意見。尤其是自律公約的內容倘若涉及價格時,更宜尋求專業律師協助,並評估事先向公平會申請許可的可行性,以免原本有利於公益或提升產業形象的初衷,卻因不慎誤解而誤蹈法網。

 

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